目次
- 低空经济地方立法现状
- 低空经济地方立法主要内容
- 低空经济地方立法的当前局限
- 低空经济地方立法优化路径
摘要：我国低空经济地方立法以低空经济促进规范、通用航空规范和民用无人驾驶航空器管理规范为主要内容，整体数量较为有限，立法水平尚有提升空间。目前地方立法存在事权分配体系尚未完全厘清、区域协同发展理念不足、立法体系性欠缺、地方针对性不强、责任条款较为模糊等局限。因此，地方立法实践活动的发展需要完善事权配置体系，拓展地方自主空间，优化地方内部分工；坚持区域协同立法路径；强化体系性立法思路，构建层次分明、详略得当的地方规范网络；关注地方差异，突出地方特色；补充相应的责任条款，进而使其与地方管理的实际需要相匹配。低空经济，是指以民用有人驾驶航空器和无人驾驶航空器的低空飞行活动为牵引，辐射带动航空器研发、生产、销售以及低空飞行活动相关的基础设施建设运营、飞行保障、衍生综合服务等领域产业融合发展的综合经济形态。近年来，伴随着通用航空以及无人驾驶航空技术的创新进步，低空经济产业取得了中央以及地方各级政府的关注与政策支持，展现出了旺盛的生命力以及行业发展潜力。2021 年，《国家综合立体交通网规划纲要》（以下简称《纲要》）首次在国家规划中提出发展低空经济。2023 年，中央经济工作会议指出，要打造商业航天、低空经济等战略性新兴产业。2024 年被称为低空经济元年，两会期间，低空经济被写入政府工作报告，随后，党的二十届三中全会提出要发展通用航空和低空经济。《无人驾驶航空器飞行管理暂行条例》（以下简称《暂行条例》）、《民用无人驾驶航空器运行安全管理规则》（以下简称《安全管理规则》）为代表的规范发布并实施后，在中央政策与国家立法的指引下，地方各级政府纷纷响应，积极立法，出台了以《深圳经济特区低空经济产业促进条例》（以下简称《深圳低空条例》）、《珠海经济特区低空交通建设管理条例》（以下简称《珠海低空条例》）为代表的地方规范，为低空经济在地区的发展提供了法律支持。尽管学界已有部分观点主张制定低空经济发展促进法，并将其作为低空经济领域的基本法，保障与激励我国低空经济产业发展。但国家层面的立法尚未就低空经济的统筹发展设立专门规范，而是通过援引《民用航空法》以及通用航空领域、无人驾驶航空领域的有关规范，构成国家层面的法律规范体系。而地方需要根据实际情况统筹规划，因地制宜地制定相关规范，推进地方低空经济高质量发展。但是，目前地方在低空经济领域的立法实践尚不充分，与低空经济的区域发展需要尚不能完全匹配。基于此，本文旨在分析、借鉴与反思现行低空经济地方规范，并在此基础上提出地方低空经济立法的优化路径。
一、低空经济地方立法现状
笔者以 “低空经济”“通用航空”“无人驾驶航空器”“无人机” 等低空经济领域的关键词进行检索，获得我国各省市出台的地方性法规与地方政府规章共计 17 部，其中，现行有效的地方立法文件共计 16 部，其余地区主要以行政规范性法律文件的形式促进和管理地方低空经济活动。
立法数量上，在我国低空经济地方立法文件中，现行有效的地方性法规和地方政府规章仅有 16 部，总体数量较为有限，立法水平亦有待提升，与我国低空经济地方发展需求尚不匹配。规范的演进上，整体而言，早期低空经济立法以通用航空或无人机管理等专门领域为主要内容，以通用航空规范或民用无人驾驶航空器管理办法等为基本形式。低空经济正式被写入国家规划后，围绕地区产业高质量发展需要，以整体视角管理与促进地方低空经济发展的地方立法活动拉开序幕。具体而言，现有的地方立法中，在有关区域范围内以整体视角规范低空经济领域相关活动的地方规范有 3 部，集中于广东省；以通用航空管理为主要内容或组成部分的规范共 4 部；以民用无人驾驶航空器管理为主要内容的规范共 8 部；以低空旅游业管理为主要内容的相关规范 1 部。2016 年，《国务院办公厅关于促进通用航空业发展的指导意见》释放出发展通用航空业的政策信号，紧接着，江苏省于 2017 年正式实施《江苏省民用航空条例》，率先将通用航空写入地方性法规。2024 年，《深圳低空条例》正式实施，是我国首部明确以 “优化低空经济产业发展环境，促进低空经济产业高质量发展” 为立法目标的地方性法规，其主要内容涉及低空经济发展的各个环节，为我国低空经济地方立法活动提供了经验借鉴。海南省三亚市因地制宜，依托地方发展特色，发布了《三亚市促进低空旅游发展暂行办法》（以下简称《三亚低空旅游办法》），以低空旅游产业为主要发展方向，探索低空经济在旅游服务业中的经营管理与安全监管之路。
二、低空经济地方立法主要内容
目前部分地区对低空经济发展规划、通用航空产业培育以及民用无人驾驶航空器管理等方面进行了立法探索，为地区低空经济产业的规划与管理提供了初步的法律支持。综合现行地方立法，由于各个地区对低空经济发展所侧重的领域以及地区产业所处发展阶段存在差异，地方低空经济相关的法规规章大致可以划分为三类：低空经济促进规范、通用航空规范以及民用无人驾驶航空器管理规范。
（一）低空经济促进规范
低空经济促进规范以统筹地区低空经济产业发展为主要任务。现有的低空经济促进规范包括《深圳低空条例》《珠海低空条例》以及《广州市低空经济发展条例》（以下简称《广州低空条例》），均以法规的形式对地区低空经济产业的发展与布局进行了规定。在相邻区域的影响下，现有地方低空经济促进规范在章节设置层面具有一定的相似性，大致囊括了基础设施、产业应用、飞行服务以及安全管理等章节。在内容设置层面，三地肯定了地方政府在低空飞行协同管理机制建设中的积极作用，提出协同处理低空飞行活动相关的空域划设、飞行监管以及飞行保障问题。
（二）通用航空规范
通用航空，是指使用民用航空器从事公共航空运输以外的民用航空活动。我国通用航空业的起步以及政策支持早于低空经济被正式写入国家规划。现行的地方立法中，以《纲要》为分界线，《重庆市民用航空条例》《江苏省民用航空条例》属早期立法，仅将相关规范作为民用航空条例的组成部分。该时期所制定的规范侧重于通用航空的基础设施建设、相关部门职能划分以及对通用航空单位的倡导性规范，相关条款较为简略，实际数量也比较有限。与之相对，《四川省通用航空条例》《湖南省通用航空条例》均为独立规范，以地方性法规的形式规划和管理地方通用航空产业。其主要内容初步涉及产业培育、基础设施建设与管理、低空空域规划与管理、地方监管以及服务保障等方面。与早期立法的不同之处在于，前述地方立法文件初步关注到地方对低空空域的协同管理作用，强调提高空域资源利用效率。
（三）民用无人驾驶航空器管理规范
民用无人驾驶航空器管理规范在地方低空经济立法中占有重要地位，其数量在地方立法中已经达到 50%，并且存在地方立法早于中央立法的现象。《暂行条例》《安全管理规则》等国家层面的规范均晚于浙江、深圳、四川、新疆等地方立法。其主要内容囊括无人驾驶航空器生产、销售以及操作主体的行为规范，地方主管部门职能划分，飞行活动监管以及有关主体责任。相较于低空经济促进规范与通用航空规范，民用无人驾驶航空器管理规范主要采用地方政府规章的形式，突出了地方的监管职能，体现了地方对无人驾驶航空产业的关注。例如，《无锡市民用无人驾驶航空器管理办法》规定了民用无人机的飞行半径；《新疆维吾尔自治区民用无人驾驶航空器安全管理规定》（以下简称《新疆无人机管理规定》）要求无人机销售方建立销售台账，且至少需要保存两年；《四川省民用无人驾驶航空器安全管理暂行规定》（以下简称《四川无人机管理规定》）列举了未经批准的民用无人机的禁飞区域。
三、低空经济地方立法的当前局限
虽然各个地区积极推进了低空经济立法实践活动，取得了包括低空经济促进规范、通用航空规范以及民用无人驾驶航空器管理规范在内的一系列地方立法成果，对统筹地方低空产业规划，提升低空治理水平具有积极意义。但是，总体上，地方低空经济立法实践相对有限，地方立法具有一定的局限性，仍有较大的进步空间。具体而言，低空管理的事权分配体系尚未完全厘清，区域协同发展理念有所欠缺，规范体系性仍有不足，地方针对性不强，责任条款尤显模糊。此类规范局限或将成为消极因素，不利于地方低空治理能力的提升，进而阻碍低空经济在地区范围内的持续性发展。
（一）事权分配体系尚未完全厘清
当前，围绕空域管理，飞行活动与航空器监管，以及经营、应用管理等环节，我国已经基本搭建起国家层面的规范体系。但是，低空经济具有产业融合性，对地区产业发展具有辐射带动作用，而又依赖于地区产业链与产业培育政策。同时，低空经济产业较之传统航空产业具有鲜明的局地性特征，其飞行活动往往集中于特定地域范围。因此，低空经济产业的发展与监管需要协调央地关系，在中央统一领导下，深入考察地方低空经济产业培育与监管的实际需要，通过地方立法落实和规范各项低空经济管理事务。但是，就低空空域管理等关键环节，我国目前的低空管理事权较为集中，地方低空立法的自主空间较为有限，难以满足低空经济发展与监管的实际需要。而针对地方自主管理的薄弱环节，地方内部职权划分与事权分配标准尚需进一步厘清，地方规范设计与地方实际履职需求尚未完全匹配。
低空经济以特定的空域资源为基础，低空飞行活动依赖特定的低空空域。低空经济发展的安全保障，重点体现为低空空域的飞行安全管理，也可体现在低空空域使用制度设计中。然而，空域管理传统上属于中央事权，《民用航空法》第七十条规定，“国家对空域实行统一管理”。地方政府在空域管理中主要发挥协调配合作用。例如，《暂行条例》第十九条指出了地方政府、空中交通管理机构以及民用航空管理部门在无人驾驶航空器的管制空域的划设过程中的职能分工，规定由设区的市级以上人民政府负责公布管制空域的具体范围。总体上，地方政府在低空空域管理机制中的职权相对有限，协同管理作用尚需强化。地方立法能够发挥的自主空间较为有限，难以切实触及低空空域管理痛点。因此，虽然部分地方立法以发挥地方在空域管理中的协助作用为出发点，对空域协同管理的部分事项做出了规定。但受制于地方在空域管理中的角色定位，相关规范以搭建协同管理制度的宣示性条款为主要内容，实质层面的制度设计相对有限。例如，广州地区尝试由政府委托专门部门协调空中交通管理机构、民用航空管理部门推进低空空域分类划设和管理工作。《珠海低空条例》与《湖南省通用航空条例》均设专章规定低空空域协同管理事项，但两者的内容都较为简略，前者仅有 4 条规范，后者也只有 5 条。然而，空域协同管理是地方低空管理活动的关键环节，停留于宣示层面缺乏实质性内容的地方规范难以发挥释放地区低空空域资源，推进低空空域改革的作用，无法与低空经济发展的实际需求相匹配。
同时，针对各项地方事务，地方立法初步划分了各部门的管理职权，搭建了产业促进与低空管理的基本框架。但是，深入低空管理的具体事务，针对低空数据保护、飞行活动监管、安全生产管理、产品质量监管等重要环节，地方规范倾向于重复顶层制度框架，以原则性、宣示性规范为主要内容，存在内部事权划分标准不清晰，管理权限重叠交叉的现象。以低空数据保护为例，低空经济链条运行具有显著的数字化特征，与数据产生、搜集、存储等环节联系密切。涉及地理信息、国家安全信息等敏感数据时，如何平衡国家利益、公共利益与运营者权利，将直接影响低空经济的有序发展。就低空经济所引发的数据安全风险，现行有效的 16 部地方立法中，仅有 5 部立法文件，共计 6 个条文与数据安全保护相关联，且多数规范与《暂行条例》等中央立法相似，主要以宣示性条款的方式加以规定，而对于各部门的职权划分以及相对应的主管责任，地方立法则相对模糊，限制了低空数据保护规范的可操作性。总体而言，低空经济的产业链条较长，产业样态多样，主管部门众多，管理事务复杂，国家层面的规范难以触及地方治理细节。地方低空经济事务的管理更多依赖部门之间的相互配合，而内部的事权划分则需通过地方立法加以明确。当前，地方立法在内部事权划分层面具有模糊性，缺乏地区考量。此举将削弱地区部门管理的积极性，也难以匹配地方低空管理的实际需求，对破除地区低空经济发展的制约因素，提升整体治理水平具有消极影响。
（二）区域协同发展理念不足
低空经济辐射面广，对区域产业链要求较高。区域协同发展对充分发挥地区产业优势，促进低空经济产业集群化、规模化发展，减少相邻地区的无序竞争，节约地方资源具有积极意义。同时，低空经济以低空飞行活动为牵引，具有跨越特定区域空间的特征，可能涉及不同的行政区划范围。对跨区域违规飞行行为，地方分头监管、各自执法的实际效用较为有限，难以应对切实打击实践中广泛存在的 “黑飞”“乱飞” 行为。因此，建立区域内彼此连贯、兼收并蓄的地方规范体系具有现实意义。但是，目前我国采用区域协同立法方式，进而统筹区域范围内的低空经济活动的实例尚不充分。各地区监督管理水平不一，地区间的协商对话与联合监管机制缺乏切实充分的区域法治保障，不利于区域间的产业协同发展。
具体而言，我国仅有部分地区以地方性法规和地方政府规章的形式进行了地方立法探索，主要涉及 9 个省市，呈现出零星分布的特征。地方性法规以及地方政府规章的数量还远远不能满足地区低空经济高质量发展的实际需要。大量地区仅以政策性文件的方式制定地方低空经济发展方案，尚未推进地方低空经济立法活动，缺乏区域协同的基础。同时，受到各个地区产业实际发展情况的影响，尽管部分相邻省份进行了低空经济立法活动。但在 16 部地方立法中，相邻地区制定的地方性法规和规章的时间跨度较大，管理侧重点不一致，针对同一事项的地方规范的效力层级各有不同。例如，《重庆市民用航空条例》早在 2019 年就已正式实施，以专章的形式对通用航空活动进行规范。而与之相邻的四川省，其规范于 2022 年方才得以实施，且以独立的通用航空规范的形式施行。《江苏省民用航空条例》于 2017 年实施，同样采用了专章规定的形式，而与之相邻的浙江省，并没有针对通用航空业的地方立法，仅以地方规范性文件的形式推动通用航空业的发展，而着力于更为具体的无人驾驶航空领域。现有地方立法中，广州、深圳、珠海等地受广东省统筹规划，初步具有了区域间立法联动的面向。《珠海低空条例》第十八条规定，珠海市与周边城市共同建设跨区域飞行联动机制，实现数据共享。《广州低空条例》第七条规定，广州空港委应当会同市人民政府有关部门及区人民政府，按照统一建设、分级管理的原则组织建设市级低空飞行综合管理服务平台，与省级低空飞行综合管理服务平台互联互通。但是，三地的区域协同机制目前还停留在基本框架层面，相关的机制体制仍较为粗糙。并且，三地属于同一省级单位，其区域范围有限。针对跨越省级单位的低空经济协同发展需求，如长三角地区、成渝地区的低空经济协同发展机制，现有的低空经济立法实践尚不充分，需要地区不断进行探索与规划。
（三）地方立法缺乏体系性
目前我国已形成以《民用航空法》为核心，以通用航空领域和无人机相关的诸多法规和规范性文件为主体，以各地方规范性文件为补充的服务低空经济的法律体系。但是，梳理现有的地方立法文件，当前的地方规范存在地方综合立法与专门立法衔接不足、整体效力位阶较低的现象，其层次性和体系性尚有待提升。
1 综合性规范与专门性规范衔接不足
地方低空经济的发展，既需要统筹全局，关注低空经济在区域范围的整体规划，也需要关注无人驾驶航空、通用航空建设等专门领域。因此，地方低空经济法律体系的构建，既需要以综合性规范统筹区域内低空经济发展规划，搭建地方低空经济治理的法律规范框架，也需要关注具体领域，以专门立法的形式规范具体领域内的主体行为，重点监督与规范地区范围内的多发性违法违规行为，协调综合性规范与专门性规范的相互关系，突出地方立法的层次性、体系性。
现有的地方立法中，尽管综合性规范和专门性规范的划分已见雏形，综合性立法实践与专门性立法尝试亦有先例。但是，落脚到具体的地区，同一行政区划范围内的地方立法却缺乏体系化构建思路，综合性规范与专门性规范统筹推进的立法先例较为有限。现有地方低空经济立法实践中，低空经济促进规范在地方低空经济法律体系中主要发挥综合性法律规范的作用，统筹规定了地方低空经济发展的各项事宜，以倡导性规范为主要内容。以《广州低空条例》为例，该条例共有 8 个章节，合计 41 个条文，前五章均围绕产业发展、保障措施以及政府职能划分展开，重在鼓励与促进地区内的低空经济发展。民用无人驾驶航空器管理规范和通用航空规范属于专门性立法。前者主要管理与规范以无人驾驶航空器为载体的各项主体活动；后者主要对地区通用航空产业发展提供支持。但是，现有地方立法中的各类规范散见于不同的省市，产生于不同的发展时期。同一行政区划内的规范种类有限，仅以一部或两部地方立法规范低空经济管理活动，缺乏体系性的规范设计。低空经济促进规范与通用航空规范、民用无人驾驶航空器管理规范等专门性规范相互补充，相互配合的规范设计相对有限。随着地方低空经济的发展，零散且不成体系的地方立法体系无法深入低空经济发展的各个具体领域，也难以满足地方日渐复杂的治理需求，要么仅发挥综合性立法的指引作用，而缺乏重点领域的细致规定，要么仅关注部分环节的监管问题，而缺乏整体的统筹规划设计，极易忽视其他环节的潜在问题，造成规范漏洞。
2 地方立法效力位阶较低
在现有的 16 部地方立法中，共有省级地方性法规 5 部，经济特区法规 2 部，设区的市地方性法规 1 部，其余地方立法均以地方政府规章的形式发布实施，规章在地方低空经济立法体系中占比达到 50%。而相较于地方性法规，地方政府规章的效力等级较低。我国在低空经济领域的中央立法由《民用航空法》以及通用航空、无人机领域的相关规范组合而成，缺乏统一的专门规范，导致部分规则之间存在交叉与漏洞。因此，在地方管理过程中，对于顶层制度设计中存在的模糊与空白地带，地方低空经济立法需要发挥一定的解释与补充作用，建立起位阶分明、层次有序的法律规范体系。地方政府规章能够涵盖的内容主要包括两个方面：因执行上位法的规定所需要的制定规章的事项，以及相应的行政区域内的具体行政管理事项。相较于地方性法规，其在地方管理过程中能够规定的事项范围较窄，能够发挥的实际作用相对受限。并且，受制于效力位阶，地方政府规章在司法实践中的可适用性低于地方性法规。而低空经济活动相关的主体范围较广，在实践中所呈现的行为样态复杂多变，进而引发的冲突与治理难题也可能随主体行为的变化而蔓延至诸多领域，客观上可能扩大包括国家安全、公共安全、数据安全以及私主体人身财产安全在内的潜在安全风险。对此类潜在风险的管控与化解，在极大程度上需要依赖地方的各项监管与引导措施，以地方政府规章进行规范存在效力位阶不足，有关措施难以切实推进的隐患。
目前地方低空经济立法实例尚不充足，即便是地方政府规章的数量也较为有限，难以回应地区低空经济发展的现实需要。部分地区仅以行政规范性法律文件或临时工作文件的形式对地方低空经济的发展规划以及其他低空事务进行规定。例如，海南省人民政府办公厅制定了《海南省 “低慢小” 航空器活动区域管理办法（试行）》；湖南省人民政府办公厅发布了《湖南省无人驾驶航空器公共安全管理暂行办法》；江门市人民政府出台了《江门市民用无人驾驶航空器公共安全管理办法》。前述地区均以地方行政规范性法律文件的形式对地方低空经济领域中的航空器管理事务进行了规定。但是，以无人机主要为代表的低空航空器的飞行活动，其监督与管理始终是地方低空经济管理活动中的重点、难点问题。仅以规范性法律文件对相关事务加以规定，其对上位法的衔接作用较为有限，能够采取的管理措施也受到一定限制，实际治理作用难以彰显。
（四）地方针对性不强
地方低空经济立法应当立足地区产业发展与管理的实际需要，以地方问题为导向，突出地区发展的特色。但是，现有地方立法对地方实际情况的考虑尚不充分，缺乏地方针对性。其具体表现为：其一，发展规划缺乏地方特色，与既有资源整合不到位；其二，地方规范侧重于低空经济活动中的普遍性问题，对地方经济发展过程中的重点问题、特有问题预判不足。
低空经济作为综合经济形态，辐射面广泛，具有融合发展优势，与第一、二、三产业均能相互结合。因此，低空经济的持续性发展需要结合当地实际情况，充分利用当地优势资源，提升产业的核心竞争力。地方立法中的倡导性规范需要面向当地实际情况，突出地方特色。但是，在通用航空规范和低空经济促进规范等立法文件中，地方低空经济发展的倡导措施与地区产业优势或区位优势结合的先例较为有限。《三亚低空旅游办法》结合地区低空旅游发展实践，对当地低空旅游产业加以规范；《珠海低空条例》结合当地区位情况，对横琴粤澳深度合作区内的低空经济活动的特殊问题进行了规定。而其余的地方立法，虽因低空经济起步与发展的时期不同，具体的规则设置存在细微差异。但总体上，地方低空经济立法的内容具有同质化现象，侧重于在基础设施建设、飞行服务、职能划分等方面，地方特色发挥不足。
同时，低空经济借助不同的区位优势，以不同的样态呈现，与不同的地方特色产业相结合，以及该地区在低空产业链条中所处的角色定位的差异，都将在一定程度上导致其所面临的主要问题发生变化。但是，现有地方立法对地方重点问题、特有问题回应不足，存在不够细化，重复上位法的现象。以民用无人驾驶航空器管理规范为例，现有地方立法中，条文数量超过 30 条的地方立法仅有 3 部，分别是《四川无人机管理规定》《深圳市民用微轻型无人机管理暂行办法》（以下简称《深圳无人机管理办法》）以及《新疆无人机管理规定》，其余地方立法的条文数量均在 30 条以内。受限于实际的条文数量，地方立法主要从生产、销售、飞行活动管理等方面搭建管理框架，并未根据地方无人机产业发展的实际情况对当地监督和管理的重点环节加以针对性补充。而《暂行条例》作为上位法，其在形式层面的条文数量，实质层面的飞行活动监管、应急处置等内容，反而更加具体。当然，此种情况在一定程度上是因为部分地区的立法探索早于中央立法，而早期经验不足，对当地低空经济产业发展的需求考虑不周。但随着低空经济的发展，地方立法仍沿用早期制定的框架式规范，甚至其主要内容与上位法高度重复，不足以应对低空经济发展过程中的各种衍生问题，有待地方根据实际情况适时推进精细化、小切口立法活动。
（五）法律责任条款模糊
为了彰显地方对低空经济领域的监督与管理能力，治理低空经济领域的各种违法违规行为，防范潜在的安全风险，现有的 16 部低空经济立法设置了大量的义务性和禁止性规范。但是，就违反前述规范的行为主体所需承担的法律责任，地方规范却不甚清晰，且责任条款集中于特定领域，难以满足地方监督管理的实际需要，在极大程度上削弱了各项禁止性规范以及监管措施的可操作性与警示威慑作用。部分地方规范的法律责任条款并未根据地方实际情况对上位法加以细化，反而将相关主体应承担的责任再度指向上位法。此举虽然避免了地方规范与上位法的冲突，但相关部门适用相关规范时，需要重复援引上位法，判断该行为是否属于上位法所规定的情形，甚至需要判断应当适用上位法的何种条款，具有形式化的特征。例如，广州地区规定，对非法使用、拥有无人驾驶航空器反制设备的主体需按照《暂行条例》的规定处理。但是，援引该条例又需要明确相关行政主体的职责分工以及判断有关行为是否属于情节严重的情形。地方规范并未发挥细化补充上位法的作用，反而导致责任条款的适用更为繁琐。甚至，部分地方责任条款仅笼统地规定，行为主体的法律责任由其他法律、行政法规规定，导致地方在履行监督执法职能的过程中面临行为要件清晰，但责任条款查找困难的尴尬局面。同时，地方低空经济立法由低空经济促进规范、通用航空规范和民用无人驾驶航空器管理规范共同组成，但地方立法中的法律责任条款集中于无人驾驶航空器的管理规范，而低空经济领域的义务性规范与禁止性规范却并不局限于此。其他领域的法律责任条款成为地方法律规范体系中的空白地带，有待地方在后续立法过程中加以完善和补充。
四、低空经济地方立法优化路径
前已述及，我国低空经济地方立法具有一定的局限，需要有针对性地加以突破。因此，与之相对，优化低空管理的事权配置体系，推进区域协同立法路径，强化体系性立法思路，增加地方特色立法，补充相应的责任条款成为促进地方低空经济法律规范改进与完善，提升地方低空经济实践治理能力与治理水平，协调地方发展与低空安全相互关系的重要举措。
（一）优化事权配置体系
理顺事权配置体系，强调分工协作是提升低空治理效率和治理水平的重要举措，也是推进低空立法工作的重要任务。因此，针对现有低空事权配置体系的不足之处，一方面，我国亟需理顺低空管理的央地事权配置体系，协调央地关系，适当拓宽地方立法活动在低空空域管理中的自主空间；另一方面，地方也需根据地方管理的实际需要，明确内部职权划分标准，细化相关的文本规范，优化内部分工，提升部门协同能力。
总体上，我国目前的低空管理事权较为集中，地方事权相对有限，与地方低空经济发展需求难以匹配。因此，在当前的发展背景下，我国需要切实贯彻央地协同理念，明确中央和地方在低空管理事务中的角色分工，进而优化低空立法权限配置，发挥地方立法的积极作用。目前，空域已经成为制约我国低空经济发展的瓶颈。在低空管理事务中，低空空域管理是其重点环节。如前所述，由于空域管理属于国家事权，地方在低空空域管理中所发挥的作用较为有限。地方规范在空域管理事务上往往停留于协同倡导的层面，无法根据地区实际情况进行变通，优化空域资源配置的作用难以切实发挥。在当前的低空管理体制下，军航、民航的管理机构承受了巨大的压力，而地方政府对低空经济发展期望很高，有意愿也有能力承担低空管理的部分职责，理应赋予地方政府合理的低空管理权责。因此，在深入考量安全保障与低空经济发展需求的前提下，优化低空空域管理体制，适当放宽地方的低空管理权限，促进低空空域管理事权下沉，是优化央地事权配置体系，提升地方立法活动自主性的重要举措。换言之，空域管理体制改革需要进一步理顺军地民三方关系，在充分试点的基础上，适时授权地方政府对特定范围内的低空空域进行规划与管理，适当调整其在低空空域管理中的角色定位。进而明确地方在此类事务上的立法权限，为地方空域协同管理规范脱离宣示范畴，细化机制运行的实质内容提供支持。
同时，针对现行低空经济地方立法所存在的内部事权划分标准不清、部门权限重叠模糊等问题，地方也需根据地方管理的实际需要，整合各部门管理权限，厘清内部事权分配体系，统筹安排各项低空管理事务，完善低空协同管理机制，提升地方协同治理能力与治理水平。应细化低空数据保护、飞行活动监管、安全生产管理、产品质量监管等环节的职权分工。例如，在低空数据保护方面，贯彻《数据安全法》有关数据分类分级保护的要求，制定地方低空数据的分类分级标准。结合前述分类标准，根据生产、销售与应用等产业链环节的不同，农林、应急、物流运输、旅游等领域间的差异，明确相应的主管部门在数据安全监管中的职能分工，建立常态化的数据安全监管与应急管理机制。在飞行活动监管层面，重点关注无人驾驶航空器 “黑飞” 行为的分工治理，统筹管理无人机在各个场景下的应用活动。同时，拓展内部信息互通与整合的渠道，为部门间的相互协作以及处理部门职权冲突提供沟通交流的平台。完善地方协同管理机制的各项操作流程，整合各部门的管理职能，必要时以专门立法或专章规定的形式明确相关机制运行的实质内容，避免协同管理机制流于形式，停留于倡导性规范层面。
（二）区域协同立法路径
低空经济具有显著的区域性特征，在促进区域协调发展中具有重要作用，其健康发展，需要不同城市和地区之间的政策法律协调。低空经济的产业集群化、规模化发展需要充分发挥各个主体的产业优势，明确各自在产业链中的角色定位与分工，依托区域协同发展机制，实现区域利益最大化。因此，地方低空经济立法需要坚持区域协同立法路径，为发挥区域集群优势，强化协同管理，促进低空经济在区域范围内的良性发展提供法治保障。
首先，在产业促进规范层面，各个地区主体应协调使用各种产业激励措施，采取统一步调与尊重差异并举的策略，统筹推进区域产业链构建。通过对区域范围内的产业促进规范进行整体规划与设计，避免毗邻地区的重大立法冲突，进而降低相邻主体之间的盲目比较与无序竞争，减少区域范围内的资源浪费。在实际操作层面，区域主体需要在考虑各自实际情况的基础上，强化区域间的财税合作机制。其核心在于通过财政政策与税收制度的协同设计，打破行政壁垒，实现资源要素的跨区域高效配置。同时，由于区域各主体的产业优势与角色分工存在差异，应当允许部分主体发挥其比较优势，发挥其在区域产业链中的特定作用。因此，在坚持区域协商统筹的前提下，应当允许部分主体调整地方低空经济的产业促进规范，尊重其在特定事项上的差异性。
同时，通过毗邻地区之间的协商对话，建立区域范围内的飞行保障与数据共享机制，对拓展低空经济的辐射范围，促进相关经济活动交流，实现资源利用最优化，增强区域联动具有积极作用。因此，在地方协同立法过程中，应当结合实际情况，将跨区域的服务保障与数据联动作为重要组成部分，制定具有可操作性的规范。一方面，地方立法需确定该区域所建立的联动机制的功能定位，明晰各项措施的具体适用范围及其限制。例如，规定地区间能够用于共享的低空数据的种类，数据共享的范围以及具体的用途限制。另一方面，地方规范需要明确各自的协商对接部门，压实主体责任。必要时，建立区域范围内的低空协同管理机构，避免各部门之间的职能界定不清，相互协商对接的部门不明，进而导致协同机制流于形式，削弱其飞行保障与低空经济管理的功能。
此外，针对低空经济领域常见的跨行政区域违法违规行为，地方立法活动需要贯彻区域协同监管理念，着力构建区域主体间的协同监管机制。具体而言：其一，针对跨区域的低空飞行活动，在数据共享机制的基础上，建立区域告警机制。此举有利于毗邻地区迅速响应，及时对各种跨区域的违规飞行行为采取措施。其二，统一区域范围内的各项安全规范标准，化解横向立法冲突所导致的同一行为在毗邻区域间的认定困难。其三，根据地区实际情况，协调区域范围内的行政处罚的裁量基准，将区域内的基准差异维持在合理范围内。在尊重地区与差异的基础上，减少由执法标准畸轻畸重所导致的区域监管松紧失衡的可能性，也避免部分主体以跨区域违法的方式逃避更重的处罚。例如，部分主体可能通过跨区域的 “黑飞” 行为，试图脱离本地区监管与执法，或是受到仅接受毗邻地区较轻的处罚。
（三）强化体系性立法思路
同时，为了弥补地方低空经济立法中存在的综合性规范与专门性规范配合失当、整体效力位阶有限的缺陷，地方立法需要强化体系性立法思路，在承接、补充上位法的基础上，形成层次分明、详略得当的地方规范网络。
在立法形式层面，地方低空经济立法需注重综合性立法与专门性立法的相互配合。综合性地方规范的主要内容包括宣示基本原则、明确职能划分、制定各项飞行保障措施、列举监管措施等。其重点在于搭建地方低空经济管理制度的基本框架，强调地方规范所涉领域的广度。专门性规范以单独立法的方式规范通用航空产业建设、无人驾驶航空器管理等低空经济的重点领域，强调深入具体环节，切实解决地区疑难问题，细化综合性规范的基本框架。以深圳市为例，《深圳低空条例》是低空经济领域的综合性规范，《深圳无人机管理办法》属于专门性规范，实现了综合性规范与专门性规范的初步衔接。但总体上，成功实现两者相互衔接的地区较少，各类规范的碎片化分布仍是常态。针对当前地方立法零散且缺乏重点的现实情况，地方需根据实际情况补足规范设置的空白。既要推进综合性立法工作，指明地区发展规划，也需根据地方实际情况，从财税激励措施、空域协同管理机制、低空数据保护，安全保障措施等多个角度拓展专门立法的范围，提升立法的可操作性，而不仅仅局限于通用航空与无人驾驶航空器管理等方面。
在效力位阶层面，地方需根据当地实际情况统筹省市两级立法，合理配置地方性法规与地方政府规章的数量，提升整体的效力位阶，形成位阶有序的地方规范体系。一方面，就省市关系而言，省级立法需要统一低空经济发展基调，领导省内联动机制的建设与运行，整合省内资源，指导下级的监督管理工作。市级的立法侧重于补充和执行上位法的框架与安排，根据上级的统一规划以及分工安排，结合现实需要，明确基础设施建设、无人驾驶航空器监管、飞行服务保障，以及技术创新与人才引进等方面的制度设计。另一方面，对于行政区划内的整体规划和以低空飞行监管为代表的地方管理痛点，实践中广泛使用的行政规范性法律文件的效力位阶过低，不足以应对地方低空经济发展过程中的各项疑难问题。因此，地方立法需要适时推进高位阶立法，合理设置地方性法规与地方政府规章的数量，协调两者分工，使综合性立法与专门性立法的设置与地方立法的位阶划分相互结合，构建具有层次性的地方规范体系。对地区范围内的综合性规范，原则上采取地方性法规的形式。对于无人机飞行监管、市场准入等具体的行政管理事项，可以采取地方政府规章的形式，补充细化法律、行政法规以及地方性法规。
（四）增加地方特色立法
结合各地资源禀赋，利用现有产业基础，打造地区竞争力，是地方低空经济可持续发展的进路。相应地，地方低空经济立法需考虑地方差异性，彰显地方特色，对地方经济发展的重点问题制定具有地方针对性的规范。一方面，在产业促进规范的设置上，地方规范需突出当地优势，结合其在区域产业链中的角色定位，明确各部门促进低空经济特色发展过程中的职能划分与主体责任。同时，采取税收优惠、财政补贴等具有针对性和切实可操作性的激励措施，引导低空经济与优势产业相结合。例如，《三亚低空旅游办法》指出了市旅游主管部门在全市低空旅游业中的产业规划编制、行业监管与业务指导职能，并规定以专项资金支持的方式鼓励发展低空旅游业。另一方面，地方立法需关注地区经济发展的重点问题和特有问题，通过专门立法或专章规定等方式，提出切实的应对措施。处于低空航空器研发生产端的地区，地区发展的重点环节在于鼓励技术创新、高端人才引进，强化产品质量监管等。因此，地方立法需规定负责推进各项激励措施的主管部门及其主要流程；在承接上位法的基础上，通过完善资质审批具体流程、细化与补充各项生产标准，明确生产者责任等方式制定符合地区发展需要的生产管理制度。对于产业链下游的应用端地区，地方需结合地区特色发展方向，预判各种低空飞行活动的安全风险，确定地区监管重点，进而通过地方立法完善各项监督与管理措施。例如，低空经济与传统农林测绘行业结合，其监管难点在于敏感地理信息保护与操作人员培训管理；与交通物流行业结合，其关键在于促进地区空域协同管理机制建设，提高空域利用效率，根据上位法的规定细化避让飞行、融合飞行规则等无人机避让规则的适用情形，规范低空飞行秩序，从而降低空中事故的发生概率。
（五）补充责任条款
在责任条款的设置层面，地方立法需要对其加以补充、细化，解决地方责任条款供给不足且集中于特定领域的问题。一方面，对于《民用航空法》《暂行条例》等规范中制定的责任条款，地方立法需根据上位法的规定，结合地方实际情况，划分具体的处罚梯度或进一步明确上位法所规定的各种处罚梯度的适用条件，减少地方立法的纵向重复现象。例如，对《暂行条例》所规定的各项法律责任条款中的 “情节严重” 情形，现行地方立法缺乏相对应的解释。因此，地方需根据低空经济产业发展的具体情况以及相应行为的实际危害性，对各条款所规定的 “情节严重” 之情形加以细化和解释。另一方面，地方立法须根据其补充制定的各项义务性规范与禁止性规范，在职权范围内进一步补充法律责任条款，促使各项规范脱离宣示范畴，弥补地方规范的责任空白地带，为地方各项监督与管理制度的落实提供保障。
文章刊登在《中国法治》2025年第6期作者：吴飞飞（西南政法大学经济法学院副院长、教授）， 谢雨（西南政法大学经济法学院）
