目前，各国均高度重视低空经济产业的培育发展，中国亦为推动低空经济发展颁布了一系列政策法规，但很多方面仍需发力。 2021年，中共中央、国务院印发《国家综合立体交通网规划纲要》，首次将低空经济概念写入国家规划；2023年中央经济工作会议首提低空经济，并将其定调为战略新兴产业；2024年全国两会上低空经济首次被写入政府工作报告，并将作为新兴产业和未来产业打造新增长引擎。
相较于传统的地面交通体系，低空经济展现出更高层次的空间利用优势和更加丰富多样的产业链条与应用场景，在新一轮科技革命与产业变革的浪潮推动下，低空经济正以前所未有的速率蓄积并释放出巨大的能量与发展潜力。 全球低空经济处于培育初期，各国仍在积极探索阶段。相较而言，美国、欧洲在低空经济发展政策制度、基础设施建设、技术研发投入等领域的措施具有一定代表性，整体以国家顶层设计、地方政府牵头引导、市场主体开展实际建设为主要形式，经验值得借鉴。
1 国外经验
1.1 美国低空经济发展经验
美国是城市空中交通（UAM）的发起者，受益于空域开放、基础设施完备，美国低空产业发展具备坚实基础。近年来，美国政府从国家层面明确低空经济发展规划，不断更新空域管理规则，联合地方政府、相关企业协同推进低空经济基础设施建设与技术研发，有效促进了低空经济的发展和增长。
一是顶层规划早，从国家层面明确低空经济产业规划与发展路径。美国低空空域开放步伐较早，早在20世纪60年代，美国政府就开放3000m以下的空域允许通用航空使用，并在之后多次发布相关法案规范空域管理规则。2012年，出台《2012年联邦航空局现代化和改革法》，要求FAA构建无人机融入美国国家空域系统的顶层框架。近年来，美国先后发布了《先进空中交通（AAM）协调及领导法案》《先进空中交通基础设施现代化（AAIM）法案》等十几项法案政策，美国联邦航空局（FAA）与美国国家航空航天局（NASA）正着力整合美国全国资源、制定相关规划与路径推动低空产业发展。
2020年2月，美国空军启动了名为“敏捷至上”（AgilityPrime）项目，探索航空业新兴的电动垂直起降（eVTOL）技术在特种作战、救援搜索、短距运输等军事任务应用的可行性，推动商用技术向军事领域转化。2023年3月17日，美国白宫科技政策办公室发布了美国国家科技委编制的美国《国家航空科学和技术优先事项》，以确定对美国未来航空科技领导地位具有重要影响的关键优先领域，报告包括了将无人机和电动垂直起降飞机整合到国家空域系统，并推进先进空中交通技术的研究和实施，明确了“改造国家空域，将无人机和AAM整合入国家空域，以创造新的产业和就业机会”。2023年5月，FAA发布《城市空中交通运行概念2.0》白皮书，设计了UAM管理体系架构，迎合低空经济发展需求。
二是重视技术投入，政府联合企业协同推进低空经济领域技术体系建设。
NASA下设5个任务理事会，其中航空科研任务理事会（ARMD）承担了NASA在AAM体系建设方面的主要探索研究任务。截至2022年10月，ARMD设立4大任务包，正开展约17个项目，其中约6个项目与AAM体系建设直接相关，围绕AAM体系建设与运行中可能遇到的问题开展全面研究。目前，已有超过40家企业通过与NASA签署合同参与到先进城市空中交通项目中，其中以美国企业为主，乔比、维斯克、伊莱卡、贝尔等AAM飞机研制企业均在其中。
三是重视基础设施建设，为低空经济发展奠定基础。
FAA统一明确UAM硬件基础设施的建设标准及规范要求，并与NASA牵头同产业方深度合作，研发迭代出多项子系统（LANNC系统、国际空域系统等），提供智能、高效、融合的低空管理服务。同时，在FAA和NASA为代表的国家机构主导牵头下，地方政府配合试点，市场主体开展实际建设。在机场建设方面，根据《国家一体化机场系统计划（2019-2023）》，FAA列出了2941个通用机场，划分为国家级、地区级、本地级、基本级和未分类5大类，分别适用于不同地区和场景，以满足美国通航不同需求的飞行活动。在空管系统方面，FAA早在1998年就制订了详细的空中交通流量管理（TFM）长期发展计划，尤其注重通信、导航和监视设备等外围设备的改善。在基础设施建设方面，美国不仅有充足的机场资源确保飞行器的顺利起降，还具备完善的基础服务设施，为飞行器提供诸如航油服务、维修服务以及各类飞行导航和气象信息等关键支持，为低空产业的健康发展提供坚实基础。
四是以市场为导向发展低空经济，鼓励企业技术创新和实施监管并举。一方面，作为全球创新技术引领者，美国企业不断推陈出新无人机技术及产品，促进低空经济发展；另一方面，面临低空经济领域市场竞争加剧和企业进入增多，FAA出台了系列监管措施，保障和规范了低空经济安全和可持续发展。
1.2欧洲低空经济发展经验
欧洲在低空经济方面的发展呈现出蓬勃的态势，根据Mordor Intelligence数据显示，欧洲无人机市场规模预计将从2023年的67.4亿美元增长到2028年的101.9亿美元，复合年增长率8.62%。
欧盟通过制定统一的航空政策和法规，利用较好的工业制造基础，构建多元化资金支持体系，推动成员国之间的低空经济协同发展。
一是建立统一的空域管理机制，推动成员国之间的低空经济协同发展。为了解决欧盟各国领空范围和空域结构差异大、决策不统一的问题，改善欧洲各国由于空中交通实行独立管理的形式而导致的欧洲空域分割严重以及航班延误激增的现象，欧洲议会通过了“欧洲单一天空计划”（SES），使得整个欧洲杂乱无章的空域管理现象得到充分改善，极大地提高了欧洲的空域容量与空中交通安全，使其运力至少增强一倍的同时，降低了因空域划分导致的额外手续与费用，使得管理成本降低至过去的50%，统一的欧洲航空管制开始突破地域界限，从整体上提高欧洲空中交通管理系统的效率。
二是制定中长期演进策略，分阶段推进低空经济重点领域发展。2004年，欧洲提出欧洲单一天空空管研究项目（SESAR），致力于开发新一代空中交通管理系统。
2009年，欧盟理事会审议通过了SESAR第一版《欧洲空中交通管理总体规划》，明确欧洲空中交通管理系统现代化建设目标和总体路线图，建立了顶层设计指导部署实施、项目研究验证反哺政策规划的良性循环体制，至2019年，欧盟共发布三版《欧洲空中交通管理总体规划》。
针对低空经济重点发展领域，SESAR制定发布专项实施计划，例如为推进无人机安全、高效和安全地进入空域，2023年SESAR发布《U-space运行概念（第四版）》，结合实现时间和现有技术水平对U-space的实施阶段进行清晰的划分：基础阶段（2023年前），根据无人机监管框架进行登记并定义地理区域；初始阶段（2023-2030年），此阶段出现超视距飞行等场景，同时通信、导航和监视水平提升，进一步保障空域内无人机安全；通用阶段（2030年后），此阶段无人机空域增加，U-Space进行动态容量管理服务，解决空域内容量和交通需求等问题；高级阶段，载人飞机能够无冲突的使用无人机空域；全方位阶段，无人机能够自主探测并避免与任何其他飞机相撞。
三是拥有先进的工业制造基础，为低空经济发展奠定基础。欧洲的通用航空制造业，虽然在机载设备的配套能力方面略逊于美国，但也处于世界领先地位。德国、法国、意大利、英国、俄罗斯等拥有很多优秀的飞机制造企业。如英国的罗罗和赛峰发动机为全球通航飞机提供动力；法国的SMA发动机公司和德国TAE公司，在柴油发动机研发方面世界领先；奥地利有先进的Rotax小活塞和MT螺旋桨发动机制造企业。
四是多元化资金支持体系，为低空经济发展提供保障。
在空中交通管理研发中，SESAR联合执行体同时获得了公共资金（即欧盟资金和欧洲空中航行安全组织的实物资助）和私人资金。欧洲委员会和欧洲空中航行安全组织均为资助单位，提供了近三分之二的研发预算，剩下三分之一的预算则来自于SESAR联合执行体的成员单位。经过2014年的扩员，SESAR联合执行体现有19家成员单位（代表37家公司）。
研发经费以有限募集和公开募集两种方式筹得。有限募集的经费主要提供给SESAR联合执行体成员单位的空中交通管理解决方案的成熟化和验证工作。探索性的、低成熟度的研究工作和一些规模非常大的演示工作则采用公开募集的方式。
2 中国政策体系
近年来，国家积极推进低空经济产业发展，为推动低空经济发展先后颁布了一系列政策法规。中国低空经济的快速发展受益于政策的有力支持，中央和地方政府的政策共振发挥了关键作用。
其中，国务院、财政部、民航局等相关部委主要进行低空经济的顶层设计，涵盖了将低空经济纳入国家规划、进行相关立法等多个方面，不断细化低空经济的规划和管理，确保整个行业的有序发展。从政策法规类型来看，可分为提出行业发展规划、重点任务及总体要求的指导类政策，例如2024年3月工信部等四部门发布《通用航空装备创新应用实施方案（2024-2030年）》，提出中国通用航空装备创新工作的总体要求、主要目标及重点任务；明确行业发展的管理要求、技术标准、管理规范等的规范类政策，例如，2024年1月1日，《无人驾驶航空器飞行管理暂行条例》《民用无人驾驶航空器生产管理若干规定》正式施行，标志着中国无人机产业将进入规范化发展新阶段，有望开启低空经济的发展元年；提出鼓励行业发展配套支持政策的支持类政策，例如，2024年3月国务院《政府工作报告》提出积极培育新兴产业和未来产业，积极打造低空经济等新增长引擎，2024年2月中央财经委员会第四次会议提出优化主干线大通道，打通堵点卡点，完善现代商贸流通体系，鼓励发展与平台经济、低空经济、无人驾驶等结合的物流新模式。
与此同时，广东、安徽、山西、江西以及江苏等多个省份在2024年的政府工作报告中都明确提出对低空经济的支持，相关政策措施通常包括但不限于空域开放、基础设施建设、行业标准制定等方面，旨在解决低空经济发展过程中遇到的具体问题。
3 中国低空经济发展面临的挑战
3.1 顶层设计仍需规范
中国低空经济发展速度较快，但相关法律法规仍以通用航空、无人机领域分项制度、规划为主，关于低空经济整体发展规划，市场主体、制度、政策、法规等尚未形成完整体系。
一方面，低空经济产业整体发展规划有待构建，目前各地方政府纷纷出台低空经济领域相关支持政策与发展规划，但仍需国家相关部委从国家整体层面明确低空经济发展的重点任务、主要阶段，统一相应的技术标准、应用规范、飞行规则等，为低空经济发展提供方向指引；另一方面，目前中国低空经济发展状况分析仍然需要倚重通用航空的有关数据，尚未构建对低空经济主要指标（如投入、产出、盈利等）的全面而有效的统计体系，低空经济规模难以准确把握，致使对低空经济发展状态、政策支持效果的评估缺乏有效数据。
3.2 管理体制机制函需理顺
目前，中国低空经济尚未形成高效协同管理机制。一方面，“低空经济”涉及低空飞行器生产制造、低空飞行、低空保障和相关基础设施建设等产业链，整个低空经济系统的运行和管理非常复杂，涉及空域管理、地面管理、气象、通信等多个方面。当前低空空域管理体制机制仍沿用传统航空思路和方法，管理审批流程繁琐，涉及军民航各层级部门较多、程序复杂，与低空经济发展形势要求不适应，在飞行审批、管控指挥、空域类别划分等管理有待进一步完善；另一方面，空域政策和产业政策在制定时缺少协同呼应，没有形成合力：地方政府在制定政策时未能充分与军队进行沟通，缺乏对空域使用和管理的知识储备，导致部分政策和规划无法执行，造成规划难实施、项目难落地等问题。
3.3 基础设施供给不足
低空基础设施是低空经济产业快速发展、辐射相关领域融合发展的重要基点，各国均高度重视低空基础设施建设。
目前，中国低空经济仍处于起步阶段，低空基础设施建设与欧美国家存在一定差距，且尚未制定统一的低空基础设施建设标准。一方面，中国现有低空经济基础设施与欧美差距较大，目前全球范围内通用航空器用途的机场，美国约1.9万个、巴西约4000个、法国约2300个，截至2023年12月31日，中国在册通用机场仅449个。另一方面，当前中国缺乏统一标准规范的低空经济共享基础设施，在包括通用机场、直升机起降点、飞行营地、飞行服务站、维修基地、通讯导航气象油库等基础设施建设和运营，以及低空空域管控系统、无人机飞行信息系统、无人机反制系统等的建设与运行方面无法满足快速增长的需求。
3.4 高新技术支撑水平有待提升
国内低空经济发展的技术基础尚存短板，信息化、数字化、智慧化水平需要进一步提升。在“硬件”方面，中国通用航空器整机和发动机部分核心零部件仍依赖进口，主控芯片、核心传感器/连接器、精密器件、碳纤维机体材料等低空核心零部件及关键材料国产率仍然较低，存在“卡脖子”等安全风险。
在“软件”方面，当前智能化、自动化的运营平台与管控技术仍有待突破，特别是对近年来迅猛发展的无人机等“低慢小”缺乏有效的管控手段，“看不见、叫不到、管不住”现象突出，数字化、信息化、智慧化水平需要进一步提升。
3.5 多元化支持体系尚未构建
中国低空经济仍处于发展初期阶段，低空经济市场尚未被激发，多元化支持低空经济发展体系尚未构建，低空经济运营企业面临资金需求高与融资渠道少的矛盾。
一方面，目前中国低空经济发展过程中，以农林牧渔等传统飞行作业为代表的市场增长缓慢，低空消费类飞行诸如空中游览、跳伞飞行、私人飞行等新兴市场仍有待开发，受制于缺少稳定的市场需求、成熟的商业模式和盈利模式，低空经济运营企业“自身造血”能力不足，有较高的融资需求；另一方面，目前支持低空经济发展的产业引导基金较少，且低空经济领域飞行器租赁、保险等金融服务均处于发展初期，对低空经济发展的支持作用不足。
4 进一步构建低空经济支持政策体系的建议
4.1 强化低空经济顶层设计，明确行业管理要求与标准
一是做好低空经济发展的规划研究，制定低空经济中长期发展指导意见与战略规划，构建清晰的阶段性发展计划，分阶段对低空经济发展的主要目标、基本原则、主要任务、操作方式、政策举措等做出顶层设计与引导规划，对低空保障产业、基础设施建设、应用场景探索等方面做出规划设计。
二是完善相应法律法规，低空经济发展涉及基础设施建设、飞行安全、生态环境安全、物流安全、应急管理、数据安全、知识产权保护等多方面，需统筹现行相关法律并依据具体行业特点制定和完善相应的法律法规。
三是推动建立健全低空经济相关的监管机制和标准体系。鼓励行业通用认证标准建设，支持企业、高校、科研院所编制低空飞行器制造、低空运营服务、低空基础设施等领域技术标准、管理标准、行业应用标准，形成一批国际、国家、地方、团体等标准成果。
加强对低空飞行器的监管，设计“军、地、企”三位一体监管机制，对低空飞行器进行溯源式闭环管理。
4.2 建立配套支持政策，构建财政、金融协同支持体系
一是建立与低空经济发展阶段特征相适应的支持政策体系，包括财税激励、资金扶持、市场准入等方面，充分发挥科技创新再贷款的政策优势，针对符合政策要求的低空经济运营企业，鼓励金融机构加大支持力度。同时通过设立专项基金、打造共性技术平台等多种途径支撑低空经济发展。
二是构建产业科技金融合作新模式。大力发展科技金融，推动银行业、保险业、租赁业等金融机构创新金融产品，优化服务模式，支持低空科技创新和产业发展。通过鼓励和引导民营资本投入、引入创投和天使基金、加大相关企业上市培育等方式，促进低空经济运营企业发展。
三是加强对低空经济主要指标的统计与研究，健全低空经济发展的统计体系，加强对投入、产出、盈利等主要指标的监测分析，及时发现问题、总结成效，为制定科学有效的政策提供良好基础。
4.3 推进体制机制创新，建设多元化参与的低空经济发展格局
一是做好部门协同，低空经济发展涉及空域管理、地面管理、气象、通信等多个领域，需相关管理部门加强协调配合，进一步健全低空经济管理体系，形成管理合力，构建统一的低空航行审批、管控指挥、空域划分等管理机制，简化审批流程，提高管理效能。
二是做好央地联动，由各部委负责统筹规划和政策设计，制订法律法规和总体规划，并由地方推进政策落实，完善政策对接、创新思路，提高政策的针对性、有效性，加强配套政策的可操作性。
鼓励各地方政府充分发挥地方优势，结合当地基础条件和潜在需求，在通用航空装备应用示范、产业集群建设、产业生态培育、产业政策制定等方面开展积极探索，根据各地区实际需求，统筹推进各类典型运行环境和情景下的试点示范运行，形成既注重顶层制度设计又兼顾基层实践经验、上下一体、横向联动的发展格局。
三是扩大与企业、行业协会的合作领域。广泛听取低空经济研制企业、运营实体、服务机构对低空经济运行管理体系建设的意见和建议，支持行业协会开展行业战略研究、决策支持、咨询服务和培训工作，逐步构建一个以政府为主导、多元治理主体共同参与社会协同的低空经济发展
格局，促进行业有序、有效的发展。
4.4 以科技产业创新为核心驱动，支撑低空经济竞争力不断提升
一是发挥新型举国体制优势，积极融入国家科技创新体系，积聚力量突破低空经济领域关键核心技术，逐步解决低空飞行器整机和发动机等核心零部件依赖进口问题。
一方面，梳理低空经济关键技术，组织科研机构和龙头企业开展攻关，加大低空飞行器核心零部件的国产化研发投资，推动产学研用联动融合与军民融合，提高自主研发能力；另一方面，针对短时间内难以突破的关键技术，积极推进开放合作，运用适宜的途径引进专利和技术，给予进口税收补贴等支持政策，并及时跟踪国内相关技术、材料研制进度，尽快实现国产化替代。
二是建立健全协同高效创新体系，建设科技创新支撑平台。支持建设重点实验室、技术创新中心、制造业创新中心、产业创新中心、工程研究中心、产业创新研究院等，加强科技创新资源供给，促进科技成果转移转化。
支持建立创新联合体和新型研发机构，鼓励企业、科研院所和智
库等单位共同组建低空经济创新联盟，为低空应用场景、产业协同、安全监管、创新发展提供决策咨询和公共服务。
三是加强国际交流合作。积极对接、深度参与国际民航组织（ICAO）、无人驾驶系统规则制定联合体（JARUS ）等重要国际组织的相关工作，构建与国际通行做法相衔接的规则、规制，提高在国际组织中的发言权和影响力；推动通过参与、举办国际会议，深化与国外相关机构、企
业在资源、技术、标准、项目等方面的互利合作，向世界展示中国理论与实践创新成果，加强政策对话、沟通和经验分享，提升中国在全球低空经济产业链供应链中的地位，打造国际竞争合作新优势。
4.5 加强配套基础设施建设，提升支撑保障能力
一是制定基础设施建设规划，确保基础设施的高效利用。
目前，中国低空经济基础设施建设主要由各省、市、自治区主导，建议由民航局协同国家发改委、国家空管委等部门联合出台低空经济基础设施布局指导意见，引导各地在布局低空经济基础设施时紧密结合当地实际需求，避免过度投资和盲目超前建设，在服务范围重合的低空经济基础设施共建共享，实现资源集约使用。
二是进一步完善基础设施分类及建设标准，加强运营管理的规范化。
一方面，明确通用机场等基础设施建设标准，提高各地低空经济基础设施的通用性，提高建设与使用效率。另一方面，鼓励地方政府将低空基础设施纳入城市建设规划，加强与城市运输系统连接，加快建设统一的
低空飞行服务保障体系及其配套的基础设施，从规划、设计、建设、运维全生命周期进行管理。
三是完善基础设施建设补贴政策，拓宽融资渠道。
一方面，通过补贴政策发挥行业管理部门对低空经济基础设施布局建设的引导作用，按照功能给予低空经济基础设施建设补贴，加强对部分特殊通用机场特别是具有公共服务功能通用机场的支持力度；另一方面，适应低空经济基础设
施建设融资需求，拓宽长期资金筹措渠道，推动政府和社会资本合作模式，引导社会资本参与低空经济基础设施投资运营。
本文来源于《国际航空》，作者：宋宇
